Na busca por maior eficiência na arrecadação, a Administração Pública tem apostado cada vez mais nos meios alternativos de cobrança da dívida tributária, incluindo estratégias específicas direcionadas às empresas classificadas como devedoras contumazes.
Essa tendência é reflexo da decadência dos meios tradicionais de cobrança judicial que, progressivamente, têm se demonstrando menos efetivos e mais onerosos para o Poder Público, diante da sobrecarga do Judiciário.
Um exemplo concreto dessa realidade são os números recém-divulgados pelo CNJ (Conselho Nacional de Justiça), apontando que, após a aprovação da Resolução CNJ n. 547/2024, já foram extintas, em menos de um ano, quase cinco milhões de execuções fiscais que não tinham perspectiva de resultado.
Nesse cenário, diversas modalidades de cobrança administrativa do crédito tributário têm ganhado protagonismo perante os entes federativos, alcançando, em certos casos, recordes de arrecadação.
Dentre os meios alternativos de cobrança, as administrações tributárias estaduais e municipais vêm investindo, por exemplo, nos Regimes Especiais de Fiscalização, que impõem um acompanhamento mais próximo e rigoroso daqueles contribuintes considerados devedores contumazes no respectivo Estado ou município.
A instituição dessa cobrança qualificada é justificada pelo Fisco para evitar distorções competitivas no mercado e para estancar a evolução da dívida tributária de empresas com histórico de inadimplência fiscal.
No estado de São Paulo, por exemplo, conforme dados da Supervisão Executiva de Cobrança e Recuperação da Dívida da SEFAZ/SP, foram arrecadados, em 2024, cerca de R$ 50 milhões de ICMS das 59 empresas submetidas aos Regimes Especiais de Ofício. Embora os Regimes Especiais tenham um período predefinido de vigência, nenhum foi encerrado no ano passado em decorrência de retorno à adimplência do contribuinte, permanecendo vigentes dentro do prazo estabelecido ou renovados.
Para dar efetividade a esses Regimes Especiais, as autoridades fiscais adotam uma série de sanções extrajudiciais, como a alteração do período de apuração e recolhimento do imposto, vedação a parcelamentos, impedimento de fruição de incentivos fiscais, reuniões periódicas com representantes da empresa, autorização prévia de emissão de documentos fiscais, suspensão de inscrição estadual, dentre outros.
Ainda que se entenda pela efetividade na instituição desses regimes especiais em situações específicas, é fundamental que as autoridades fiscais observem os parâmetros legais e constitucionais na aplicação das sanções administrativas aos seus contribuintes.
Medidas como a determinação de bloqueio de emissão de notas fiscais, que são frequentes quando há descumprimento do regime especial, inviabilizam por completo a continuidade da atividade empresarial e comprometem, inclusive, o adimplemento dos tributos em cobrança.
Não se desconhece que existem certos devedores contumazes que se utilizam de estruturas fraudulentas com o único objetivo de não pagar as suas dívidas tributárias e de obter vantagens competitivas em seu mercado de atuação.
No entanto, essa não é realidade da maioria das empresas submetidas aos regimes especiais. Isso porque, o atual conceito de devedor contumaz previsto nas diversas legislações estaduais e municipais não exige a presença do elemento fraude para essa classificação, o que acaba abarcando contribuintes que se encontram em verdadeira crise financeira e que, involuntariamente, acumularam um passivo tributário relevante.
Especialmente para esses casos, já existem diversos outros mecanismos mais efetivos de cobrança ou de composição entre as partes, que não demandariam a imposição de sanções desarrazoadas, que levam ao encerramento das atividades empresariais e à própria irrecuperabilidade da dívida.
Não raras vezes, as empresas que são submetidas a esse tipo de penalidade não têm alternativa senão socorrer ao Judiciário, onde, atualmente, prevalece o entendimento de que determinadas sanções, tais como o bloqueio de emissão de notas fiscais, configuram sanção política e violam o princípio da livre iniciativa e da preservação da empresa.
A respeito do tema, o STF (Supremo Tribunal Federal), inclusive, já editou três súmulas no sentido de que não é lícito às autoridades fiscais impedirem o exercício de atividades empresariais como meio coercitivo para a cobrança de tributos.
Nesse sentido, é o entendimento que vem sendo confirmado pelos Tribunais de Justiça Estaduais. Conforme levantamento realizado pelo escritório BVZ Advogados, entre janeiro de 2024 a fevereiro de 2025, foram proferidos ao menos sete acórdãos sobre o tema pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, sendo todos favoráveis aos contribuintes para afastar sanções relacionadas ao bloqueio de notas fiscais, em sede de regimes especiais de fiscalização.
Portanto, embora se reconheça que as medidas extrajudiciais de cobrança se demonstrem mais efetivas, não há justificativas razoáveis para a manutenção de sanções administrativas já reconhecidamente ilegais e inconstitucionais pelos Tribunais, que inviabilizam o desenvolvimento da atividade empresarial e que acabam por congestionar ainda mais o Judiciário.
Diante desse cenário, é fundamental que as Autoridades Fiscais reavaliem a eficácia, bem como os limites constitucionais de algumas de suas estratégias de cobrança, para assegurar que as sanções administrativas não resultem em prejuízos maiores do que o próprio problema que buscam solucionar.
